浅析域外行政公益诉讼制度及其对我国的启示

作者简介李明(1982—),男,湖南怀化人,就读于西南民族大学法学院,研究方向诉讼法学

当前我国的司法实践中出现了大量的公益诉讼案例,而我国目前的法制体系尚不能兼容公益诉讼这种具有不同诉讼理念的法律制度。笔者通过对域外行政公益诉讼制度的分析,探讨总结其中的规律和共同特征,为我国行政公益讼诉制度的发展提供一些启示。

关键词行政公益诉讼;考察;启示

一、日本行政公益诉讼考察

在日本,行政公益诉讼被称为民众诉讼,又叫居民诉讼、纳税人诉讼,是指“请求纠正国家或地方公共团体的不符合法规的行为的诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”
民众诉讼有两个明显的特征第一,起诉主体是基于选举人的资格或其他与自己法律上的利益无关的资格而提起的;第二,其诉讼的目的是纠正国家或地方公共团体机关的不符合法规的行为,而不是维护自己的主观上的权利或利益。日本的《公职选举法》、《地方自治法》中有明确的规定,民众诉讼包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于宪法第95条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国家审查的诉讼等。其中,居民诉讼是最重的诉讼,所谓居民诉讼是指普通地方公共团体的居民对与自己无法律上直接利益关系,完全以公共团体财产管理的公正行为目的,请求纠正公共团体机关的不符合法律规定的行为而提起的诉讼。

二、德国行政公益诉讼考察

世界上唯一一个通过制定法对公益代表人制度加以明文规定的国家就是德国,公益代表人制度也成了德国行政救济制度的最大特色,其包括联邦高等检察官和高等行政法院及地方行政法院的公益代表人。
《德国行政法院法》第35条规定“联邦行政法院设联邦高等检察官。联邦高等检察官为维护公益,得参与系属于联邦行政法院之所有诉讼程序;但不适用于惩戒审判及军事惩戒审判庭。其受联邦政府全体的拘束。”第36条又规定“高等行政法院及地方行政法院得依联邦政府之法规命令或者规定,设公益代表人。就一般或者特定案件,公益代表人得被赋予联邦或联邦官署之代表权。”对于公益代表人的职务及独立性、案件书状及法院的处置是否通知公益诉讼代表人,法律没有明确的规定,但一般认为应等同于联邦高等检察官。但其又有所不同,即公益代表人对于参加诉讼的案件,如认为法院的判决违背公益,即使原告认可该判决,他们也能单独提起上诉而成为诉讼当事人。

三、法国行政公益诉讼考察

法国的行政公益诉讼是通过越权之诉来实现的。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害,请求行政法院审查该项行政决定的合法性,并撤销违法的行政决定的救济手段。越权之诉着眼于公共利益,是法国行政法上最重的制度,因为行政法的宗旨是依法治国,行政机关的活动必须遵守法律,法国行政法学称这种制度为行政法治原则。由于越权之诉能够发挥这样的作用,因而成为保障行政法治最有效的手段之一。从越权之诉的性质来看,任何人都能向法院起诉请求撤销违法行政行为,这样其有可能成为全民之诉,行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只规定公民在自己的主观“法律权利”受到侵害时才能提起越权之诉,则司法权对行政机关的监督和对行政法治原则的保障也将无法实现。故现今的越权之诉既不是全民之诉,也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起,它采取了一种折衷的做法,即只申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉,并不求是申诉人个人的利益。这其中的利益主体既包括公民个人涵盖了所有的团体例如社团、工会等;申诉人的利益不仅包括物质性利益,也包括精神性的利益,例如环境美、资源保护、宗教尊严等;请求保护的利益不限于现实的利益,对确实存在的将来的利益也可提起越权之诉。
总之,越权之诉的主目的而不在于保护起诉人的主观法律权利,而是为了纠正违法的行政行为,促进行政法治的实现,因而这是一种没有当事人、对事不对人的诉讼制度。

四、美国行政公益诉讼考察

美国是现代公益诉讼的创始国,也是这一制度比较健全的国家,适用公益诉讼审理的案件范围广泛,公益诉讼在美国被称为公共诉讼。在20世纪的40年代美国确立真正意义上的行政公益诉讼,主表现为在判例基础上发展起来的私人检察总长理论。此理论是由美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展起来的。该案的原告是煤炭消费者,被告是工业部长和煤炭局长。由于原告不服被告规定的煤炭价格过高,而根据1937年《烟煤法》的规定求第二上诉法院审查。被告主张原告没有起诉的资格,因为被告的决定没有侵犯原告的权利。上诉法院在判决中针对被告的主张,提出了私人检察总长理论。法院认为,国会为了保护公共利益,可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查。国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长,主张公共利益。为了适应原告资格越来越拓展的趋势,美国立法做出了相应的调整。1946年的《联邦行政程序发》第702条规定,“因行政机关致使起法定权利受到损害的人,均有权诉诸司法审查。”有些州在法律中明文确认了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格。

五、对我国的启示

“他山之石可以攻玉”,通过对以上各国行政公益诉讼制度的分析,我们不难发现如下的一些规律性的特点,以供我们借鉴
第一、行政公益诉讼的出现植根也维护公共利益的需,反映了现代行政法治对公民权益保护的不断深化和对实质平等的不懈追求。随着公民意识的不断提高,西方国家逐步确立了成熟的行政公益诉讼制度,赋予私人对包括“潜在的损害”起诉的权利,从而改变了事后补救的被动性,以便把危害社会公共利益的行为消灭在萌芽之中。
第二、各国对于公民、法人或其他社会组织基于维护公共利益的需提起行政诉讼作了这样或那样的限制性规定,尽管宽泛不一,但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围,其权利或利益间接受到行政行为影响的行政管理间接相对人,甚至“任何人”,均可依法享有提起行政诉讼的权利,成了现代行政法发展的一大趋势。
第三、为了谋求行政公益诉讼中原告资格问题的妥善解决,各国普遍强调行政诉讼中原告资格应与普通法上的诉因有所区别。实践中法院不再拘泥于“法律权利”原则,即原告必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害,而是采用“事实上的损害”标准,即原告只提出其所求审查的行政行为对其造成了经济上的损害或费经济价值的损害,那么他就具有原告的资格。
(西南民族大学;四川;成都;640041)


参考文献
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